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以原告资格为视角的公益诉讼制度构建

作者: 发布时间:2020-01-20 14:06:48 阅读: 50 次

【内容摘要】伴随着社会公共领域的延伸和社会公共事务的增长,在我国传统的诉讼模式下,对公共利益保护的缺失显得日益显著、对公共利益保护的需要显得愈发迫切。因此,公益诉讼作为一种特殊的诉讼模式其在我国的构建已显现出它的必要性和紧迫性。然而受制于传统诉讼模式和诉讼观念的限制,公益诉讼制度在我国法律体系中尚不完善,在学术界领域也争论不一。在这一背景下,本文着重于研究公益诉讼中的原告资格问题,以期促进公益诉讼制度在我国的构建。

关键词:公益诉讼;原告资格;诉权

探究公益诉讼的原告资格问题不仅是研究公益诉讼理论的必要课题,也是法律实务中公益诉讼程序得以展开的必经之路。

一、公益诉讼概述

我国现行法律并未明确界定公益诉讼的内涵,因此对于公益诉讼的概念问题,学界还存有争论。在此问题上,理论界的一般观点是公益诉讼是指一定范围的公民和组织依据法律法规的授权,对违反法律、侵害利益和社会公共利益的行为提起的诉讼。其认为公益诉讼的原告包括机关、社会团体以及公民个人。【1】然而部分学者认为公益诉讼中的原告只限于机关,将社会团体或者个人排除于公益诉讼的原告之列。二者的主要矛盾在于是否承认公益诉权的普遍性和多样性。本文所持的观点即在于支持公益诉权的扩大化理解,扩展公益诉讼中的原告资格。

公益诉讼的产生是相对于传统的私益诉讼而言的,它作为一种特殊的诉讼模式,在原告资格审查、利害关系、客体认定、诉讼影响等方面与传统的诉讼方式存有以下区别:1、起诉主体的广泛性。公益诉讼案件的原告并不局限于具体的合法权益或财产受到损害的特定人,对或者不特定人的合法权益构成损害或具有损害的潜在性可能,任何组织和个人都有权代表起诉违法者,以保护利益和公共秩序。2、利害关系的不特定性。在公益诉讼中,违法行为侵犯的对象是公共利益,对于普通民众往往只有不利影响,而无直接利益上的损失。【2】因此公益诉讼中对于原告与所起诉案件之间的利害关系认定不应局限于直接利害关系,而应做扩大化解释。3、客体认定的特殊性。公益诉讼的客体为公共利益,公共利益是一模糊概念,具有时代性、扩展性,不应对其做狭义的限制性认定。4、诉讼影响的广泛性和深远性。公益诉讼涉及公权力对公共利益的干涉,相较于传统私益诉讼,具有更广泛的社会影响,这是由公益诉讼的特点直接决定的。公益诉讼的诉旨既可以是针对违法行为已经造成的损害结果,也可以是尚未造成现实损害但存在损害发生的可能。【3

二、公益诉讼中原告资格问题的外国立法例。

对于公益诉讼的原告资格问题的认识,历史上英美法系和大陆法系之间存在着显著的差异。两法系都对公益诉讼建立了相应的诉讼体制,但相比较而言,英美法系的公益诉讼历史更为悠久,制度更为完善。

公益诉讼渊源于罗马法,古罗马时代任何罗马市民均可为社会公共利益提起诉讼。现代社会的公益诉讼制度完善于英美法系,在英美法系,公益诉讼的原告一般有两类:检察官和公民、企业、公益团体。在英国,通过20世纪50年代以丹宁为代表的法官对于英国诉权理论的改革,英国的诉权理论从之前的公民需实体权益受损害才可诉转变为“充分利益”受损即可诉。通过诉权理论改革,诉权不仅以保护公民的独立合法权益为目标,也以保护社会公共利益为目的,从此 “任何有责任感的公民在认为法律没有得到充分执行的情况下都有权要求法院审理其提起的公益诉讼。”正是由于英国对原告传统司法审查资格的放宽,其公益诉讼制度才有了广泛的发展空间。

美国是现代公益诉讼的创始国,适用公益诉讼审理的案件范围较其他更为广泛。美国国会先后于1890年和1914年通过了《谢尔曼反托拉斯法案》和《克莱曼法》,这两部法律规定:受到反托拉斯法禁止的行为的损害,可由检察官代表机进行民事诉讼,州司法长官可代表公众,以本州的名义对不正当竞争行为提起民事诉讼,任何人和任何组织对违反反托拉斯法造成威胁性损害或损失的行为,都有权向法院起诉,以获得禁止性救济。【4】美国国会在1970年至1992年修改的《清洁空气法》、《水质污染管制法》、《噪音管制法》中规定,个人和政府都有权就违反上述法律的行为起诉。在司法实践中,美国的环保组织成功的利用这些诉讼制度阻止或者延缓了一些大财团的开发计划,如美国石油公司试图在阿拉斯加开发石油的计划由于环保组织的反对而被搁置了十年之久。

印度作为英美法系今年来在公益诉讼领域有着长足进步。印度的公益诉讼制度是从宪法性诉讼中转化而来,它带有司法审查的特点,公益诉讼的原告不能单独向私人提起公益诉讼,只能对中央政府、邦政府和市政当局等机关提起公益诉讼,但私人当事方可以作为共同被告参与诉讼。。

在大陆法系,公益诉讼制度受制于传统诉讼模式,即原告资格审查中奉行当事人理论,只有民事权益被侵犯或发生利害关系的直接关系人才能成为诉讼当事人。这一理论限制了公益诉讼制度的完善和发展。法国、日本,德国一般都规定检察官可以作为当然主体在公益诉讼中作为当事人提起诉讼,而对其他团体和个人的公益诉讼主体资格有一定的限制。但是,今年来大陆法系对公益诉讼的原告资格审查呈扩大趋势。例如法国的《新民事诉讼法典》规定:任何协会和个人都有权以保护公益为目的提起公益诉讼。德国在涉及纠正政府违法行为方面,在宪法诉讼中赋予普通公民诉权。

三、从利害关系角度分析公益诉讼中原告资格扩大化理解之合理性。

阐明公益诉讼中诉讼主体与诉讼标的之间的利害关系为断定公益诉讼存在与否的重要环节。当事人之间不存在利害关系,则不能产生合法的原告,没有合法的原告,公益诉讼就无法展开。利害关系的认定决定了原告资格的认定,这从本质上是一种法律上的关联度的认定,而表明这种关联度的基础是什么,学界有着不同的观点,列如“合法权益说”“权利说”“利益说”。笔者认同“利益说”。

关于“权益说”,虽然在《中国人民共和国消费者权益保护法》《中国人民共和国未成年人保护法》中权益这个概念经常出现,但权益本身并不是一个独立概念,一般的法学文献都将权益分解为“权利和利益”或者认为权益是“因权力而享有的利益”,这使得权益的性质必须依托于权利和利益方可定义,而不能成为独立的规范的法学概念。      

关于“权利说”和“利益说”,权利和义务共同构成法律调整的核心内容,而利益作为客体对主体的满足,是法律调整的对象。从其二者的相互关系来看,利益是权利的落脚点,权利是被法律确认的利益,利益是实质内容,权利是形式载体。但是法律上的利益并非没有限制的利益,而是被成文法所规范的正当利益,并非是每个人为自己所设定的利益,而是立法机关通过制定法律为大众设立的利益,是法律层面的利益,而非哲学层面的利益。同时还应看到,利害关系是一种动态的利益关系。处于静止状态的利益不会产生利害关系。只有当主体的利益因被损害而寻求救济时,才会产生利害关系。因此,所谓利害关系便可理解为是法律所调整的关于主体之间利益被侵害而寻求救济所产生的关系。

我国传统诉讼理论认为,诉讼主体一般与诉讼标的之间应存在直接的利害关系。我国《民事诉讼法》百零八条也规定:原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这种规定限制了在原告在公益诉讼领域的诉权实现。这一规定在某种程度上有助于诉讼程序的有序规范运转,但实际上在法律所保护的利益层面内,任何主体的合法利益如果遭受侵害,都可视为产生利害关系,也都有权因此而获得诉权。诉权的产生是因利害关系的产生而相应产生的,是利益被侵害者救济自身利益的手段,在这方面,不应该以直接利害关系或是间接利害关系界定,不该以该被侵害者为个人还是团体为限,即对任何公民和团体组织而言,如果其自身利益收到损害,法律皆不可以任何理由剥夺其寻求法律救济的权利。

我们可以看到,在公益诉讼中对于利害关系的审查关系到原告资格的认定,也是关系到公益诉讼是否得以展开的关键。通过对国外公益诉讼发展的研究我们也可以认识到,扩大原告诉权范围是公益诉讼发展完善的必要前提,公益诉讼的发展是原告诉权扩展的必然结果,二者不可分割。在公益诉讼领域,原告资格由公权机关扩大到社会团体、再由社会团体组织扩大到公民个体,是连同我国在内的各国立法的统一趋势,也代表着公益诉讼制度的发展方向。因此,我国公益诉讼制度的构建,也必然期待我国诉权理论的发展,也必然要求在公益诉讼扩大原告资格,在确立诉讼主体的前提下,还有赖于相关制度的进一步探索、创新。

四、我国关于公益诉讼的现行立法

(一)实体法层面的公益诉讼制度规定

我国是成文法,超出现有法律规定保护框架之外的利益,都极有可能因“法无明文规定”的理由而不被支持。因此,对于公益诉讼制度的构建和完善首先应当从现有的法律法规中寻踪觅影。而公益诉讼在我国也并非是无源之水无本之木。事实上不管在宪法还是在单行法、实体法还是程序法领域中公益诉讼都有迹可循。

《中华人民共和国宪法》第六条规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于所有,即全民所有。”第十二条规定:“社会主义的公共财产神圣不可侵犯,保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏和集体的财产。”因此,从宪法的角度看,只要是中华人民共和国的公民,就依法对中华人民共和国境内的社会公共利益享有所有权和管理权,针对侵害公共利益的行为公民、法人及社会团体等有权提起公益诉讼。

在单行法中,2001年修改通过的《工会法》第二十条规定:“企业违反集体(劳动)合同,侵犯职工劳动权益的,工会可以依法要求企业承担责任;因履行集体合同发生争议,经协商解决不成的,工会可以向劳动争议仲裁机构提请仲裁,仲裁机构不予受理或者对仲裁裁决不服的,可以向人民法院提起诉讼。” 这一规定,使工会组织获得了提起公益诉讼的原告资格。《环境保护法》第六条规定:“一切单位和个人对污染和破坏环境的单位和个人,有权检举和控告。《消费者权益保护法》第三十二条规定:“消费者协会履行下列职能:就损害消费者合法权益的行为,支持受损害的消费者提起诉讼。这些都为司法实践中赋予公民和社会团体公益诉讼之诉权提供了法律的依据。

(二)诉讼法层面的公益诉讼相关规定

在诉讼法层面,我国《民事诉讼法》百零八条规定:起诉必须符合下列条件:(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和社会团体;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实、理由;(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。由于起诉必须符合的条件之一是原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和社会团体,这一规定大大局限了公益诉讼的原告资格范围,因为大部分公民、法人和社会团体在公共利益这一原本就模糊不清的领域内难以证明与其存在直接利害关系,这也使得公益诉讼的开展举步维艰。我国是大陆法系,传统诉讼制度依照的是当事人适格理论。但是近年来学界也逐渐认识到,对于公益诉讼而言,起诉主体多元化应当是必然的趋势。

值得注意的是,2012年8月新修订的《民事诉讼法》第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该法条从立法层面正式将公益诉讼这一概念引入民事诉讼法中,对于我国公益诉讼制度的发展完善具有重要意义。该规定从一个侧面证明了,公益诉讼的产生并不以直接利害关系的存在为前提,因为单就民事领域,法律规定的机关和有关组织并不必然比公民存在更直接的利害关系。

但是该法条仍然具有局限性,“法律规定的机关和有关组织“这一表述也有一定的模糊性。正如全国人大常委会法工委的说法:“哪些组织适宜提起民事公益诉讼,可以在制定法律时进一步明确规定,还可以在司法实践中逐步探索。”因此,对这一法条的理解和应用,仍在实践领域期待着我们更全面的施行和更深入的探究。

更为遗憾的是公民个人依旧被排除在提起公益诉讼的主体之外,这一规定或许是出于对公民的诉讼能力的怀疑,或许是为防止滥诉情况的发生,但这一限制无疑给广大公民的公益诉讼之路设立了一道难以跨越的障碍。以案例为例:南京东南大学教师诉南京市规划局要求制止中山陵管理局在紫金山山顶建立观景台一案,法院曾以”法无明文规定“为由判决原告败诉。【5】在新民诉法第五十五条规定出台后,个人仍面临之前的“有人可诉、无法可依”的现实。因此,有关公益诉讼原告资格问题的探索仍任重道远,公益诉讼原告资格的扩展仍有很大空间。

四、以原告资格审查为基点的公益诉讼构建建议

(一)提起公益诉讼的原告类别问题

1、公民个人。

公民个人提起公益诉讼分为两种情况:一是私人利益和公共利益混合的公益诉讼,即公民在民事诉讼中既提出了保护个人利益的请求,同时又提出了保护公共利益的请求。例如杨艳辉状告南方航空公司、民惠公司客运合同纠纷一案中,杨艳辉的诉讼请求包括赔偿损失和航空公司出售机票应用中文标明机场两项诉讼请求,其第二项诉讼请求带有公共利益的性质,故应当属于公益诉讼的范围。二是纯粹的公益诉讼,即公民提起诉讼的直接目的不是为了私益,而是为了公益。如2005年松花江水污染之后,北京大学的6名师生和鲟鳇鱼、松花江、太阳岛为共同原告向法院提起环境公益诉讼,要求被告消除松花江的未来危险并赔偿100亿元用于设立松花江流域污染治理基金,用以恢复松花江流域生态平衡。该案中的6名师生与松花江流域的生态平衡并没有直接的利害关系,是纯粹出于公益而提起的诉讼。

需要说明的是,杨艳辉一案的第二项诉讼请求以不是法院的审理范围为由被驳回,而松花江案则直接以原告不适格而被驳回。在以后的司法实践中应当允许公民个人提起该类诉讼,但是第二类公益诉讼的类型应当仅限于确认之诉,不包括给付之诉。有直接利害关系的主体之后可以根据确认之诉单独向法院提起给付之诉。

以个人名义提起公益诉讼的方式目前并没有得到新的民诉法的认可,但法无禁止即可为,考虑到公民和团体在民事领域具备同等的主体地位,因此在个人提起私人利益和公共利益混合的公益诉讼时,法院可以考虑扩大其审查范围。

2、机关组织。

新修订的《民事诉讼法》第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”因此,机关、组织、团体作为当然的公益诉讼主体,已经得到了法律的认可。

公民提起公益诉讼虽然有直接、快速的优点,但是由于个人力量的局限,无法与强大的被告对抗,特别是在比如产品质量、垄断、环境污染等一些专业性很强的诉讼领域,仅仅凭借个人的力量是无法收集足够的证据来起诉的,而且在某些情况下如公民丧失活动自由、没有民事行为能力甚至已经失去生命的情况下公民无法提起诉讼,基于诉讼信托理论,赋予公益团体如消费者保护协会、环境保护协会或工会等团体以诉权,就成为一种制度选择。当然能够获得诉讼主体资格的公益团体应当限于那些法律明确授予诉讼实施权利的相关团体,如消费者保护协会、中华环保联合会等正规组织,而且这些公益团体是与案涉的公共利益相对应的团体,因为只有对应的公益团体才有相应的能力来收集证据,才有资格享受胜诉利益。同时,公益团体作为原告也只能提起确认之诉,有直接利害关系的主体可以根据法院的确认判决单独向法院提起给付之诉。

3、公民和公益团体作为共同原告

公民和公益团体可以作为共同原告提起公益诉讼。这里需要说明的是,在该类公益诉讼类型的“公民”,笔者认为仅仅限于是与案涉的公共利益有直接利害关系的公民,因为仅仅是间接利害关系的公民的地位和功能与公益团体是完全一致的,其也不能提起给付之诉,没有必要与公益团体一起作为原告。

(一)公共利益的界定问题

公民或社会社团只有在与公共利益存在利害关系时才有权提起公益诉讼,故公共利益的界定问题是展开公益诉讼的首要内容,也是一个在诉讼过程中不能回避的重要问题。

美国《布莱克法律大辞典》对公共利益的定义为是公众和社团普遍享有的,包含某种金钱利益,或者公众或社团的权利和义务因之受到影响的某种利益。我国法律法规并没有对什么是公共利益作出解释,学者梁慧星曾对此做了列举式的表述,它的范围大致包括:(1)社会救助;(2)机关用地;(3)国防、军事设施建设;(4)能源、交通、水利等基础设施建设;(5)城市基础设施建设;(6)社会公用设施建设;(7)环境保护和文物保护;(8)矿产等自然资源的保护和开发。【6】我国学术界对公共利益还没有一个确定的定义,严格来说,对公共利益不管是概括式的定义还是列举式的定义,都很难涵盖公共利益的所有外延。因为在现代社会,随着社会经济的飞速发展,公共利益是一个开放的概念,不同社会的发展阶段、经济发展水平等都会影响公共利益的外延。

宽泛的说,涉及到某个利益共同体的不特定多数人的利益即是公共利益。因此对于公共利益的界定应该以列举的方式为主,并不排除宽泛性的解释。不仅上述列举性行为应属于公共利益范畴,对于侵害消费者权益的行为、垄断行为、生产假冒伪劣食品药品等也应该包括在损害公共利益的行为的范围之内。

(四)防止滥诉的制度保障

如前所述,公益诉讼的原告扩展到与公共利益没有直接利害关系的公民和公益团体,这有可能因为各种因素而导致滥诉的结果,故有必要设立防止滥诉的程序。

一是对公益诉讼的类型进行限制。这个其实在前文中也已提及,即与公共利益没有直接关系的公民和公益团体提起公益诉讼时只能提起确认之诉,不能提起给付之诉。没有了经济利益的纠缠,就能在很大程度上保证这些原告提起诉讼的目的就是为了公共利益,同时也可以减少滥诉的可能性。

二是可以参照美国在环境公益诉讼方面确立“一事不二诉”原则的做法,延伸传统民事诉讼理论中的“一事不再理“原则。如依据美国的《清洁空气法》,如果联邦政府或州政府已在联邦或州的一个法院提起诉讼,且其为了要求被告遵循排放标准或排放限制或命令,正在勤勉地履行诉讼行为,任何人享有干涉这种行为的权利,但不能再提起诉讼。故我国可以规定公民个人或者公益社团已经向有关法院提起公益诉讼的,其它公民个人、公益社团不得就同一案以同一案由、同一法律关系提起诉讼,但是有新的侵害行为出现的除外。

综上所述,在公益诉讼领域,以原告资格为出发点,实现理论创新、制度改革,由此开展一系列的公益诉讼构建举措,既是对世界各国公益诉讼发展的有益借鉴,也是发展我国公益诉讼事业的必经之路。同时我们也相信,诉讼的核心在于诉益,诉益的实现围绕诉权,无论是公益诉讼还是传统私益诉讼,充分保证原告诉权行使,都是诉讼得以开展、诉益得以实现的必要和重要内容。

 

【参考文献】

1】颜运球,公益诉讼理论研究【M】.北京.人民检察出版社.2002

2】郑春燕.论民众诉权【j】.法学。2001.15

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4】武章生。《论民事诉讼制度的构建》。中国法制出版社。2003

5】路国连。论行政公益诉讼—由南京紫金山观景台一案引发的思考【j】当代法学。2002.11.

6】杨名。预防共同利益之滥用。小康。2005.12