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非诉行政执行的司法职权优化配置

作者: 发布时间:2020-01-22 13:19:34 阅读: 52 次

【摘 要】:20121月,《行政强制法》正式实施,该法规定了行政机关强制执行和行政机关申请人民法院强制执行两种模式。笔者认为,一般的行政决定可以由行政机关强制执行,对于影响相对人重大人身财产权益的行政决定的执行应向人民法院提出申请,人民法院依法审查通过后仍由行政机关执行。探索裁执分离的执行方式应是非诉行政执行案件的发展方向,也是实现司法职权优化配置和公民权利保障的有效途径。

【关键词】非诉行政执行;司法权

一、非诉行政执行:司法不能承受之重

媒体所谓的“司法强拆”,实质上是指我国的非诉行政执行制度,即行政相对人在法定期限内,对具体行政行为既不起诉又不履行,人民法院依据行政机关的申请而对已生效的行政决定书或裁决书中确定的义务强制予以实现的制度。其直接的法律依据在于《行政诉讼法》第66条:“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。” 2011年全国人大常委会通过的《行政强制法》第五章进一步明确了此制度,其第53条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”

近年来,非诉行政执行案件飞速增长,成为一些法院行政庭的主要业务,更有学者举出极端的例子,有一个县三年审结行政诉讼案件仅31件,但同期非诉行政执行案件达2008件。[ 石佑启:《论我国行政强制执行的模式选择及其运作》,载《河北法学》2001年第21期,第54页。]有些法院采取“筑坝截流”的方式解决问题,把拆迁拆违案件等拒之门外;而另一些法院采取了“加强泄洪”的方式解决问题。

无论是“筑坝截流”还是“加强泄洪”,从非诉行政执行案件的效果来看,都广受各方诟病。一方面,法院不堪重负,费力不讨好,里外不是人;另一方面,行政机关批评法院违反法律规定“撂挑子”,因为执行难拒收案件是推卸责任。而新近公布的《国有土地上房屋征收补偿条例》明确规定房屋征收补偿决定须由行政机关申请人民法院来强制执行,又一次把法院的非诉执行工作推上了风口浪尖。我们需要思考的是:非诉行政执行是什么性质?非诉行政执行的权力应该如何平衡?

二、悖论:司法权与行政权的权能错位

悖论一:角色错位

司法权是一种处理纠纷的权力,“不告不理”是司法的基本原则,不告不理原则是通过司法的消极被动性来保证司法的中立性,是司法权区别于行政权的一个重要特征。“司法权是以发生于社会上具体的纷争作为自己审理的主要对象,其存在的目的是为了解决这些纠纷,因此,司法权的任务就是以当事人的请求,以超然而中立的第三者的身份,对社会纠纷依法进行裁决。而行政权处理社会纠纷和社会问题是直接与行政相对人构成矛盾的对立双方,自己卷入了社会纷争中。”[2) 胡夏冰:《司法权:性质与构成的分析》,人民法院出版社2003年版,第207页。]2

人民法院承担的主要功能应是居中裁判,扮演的是一个消极、中立且无偏私的裁判者的角色,而我国现行的非诉行政执行体制存在着严重的司法权与行政权混同的现象,扭曲了司法权的本质,导致了权能错位,损害了人民法院的尊严和权威。在非诉行政执行中,行政机关出于减轻自身压力和免遭各方非议的目的,把自身依法享有的执行权一般性地交给法院,往往导致因行政决定而引发的各种矛盾转化为司法机关与公民的矛盾。在这种情况下,司法将不再是正义的最后一道防线,反而是处在矛盾的线,法院异化成为了行政机关的“执行局”。

悖论二:权责分离

正如权利与救济不可分割一样,权力和责任也是密不可分的。从理论上讲,在非诉行政执行案件中,若法院拥有了对具体行政行为审查执行的权力,也应承担相应的责任。

法律没有规定,司法解释中却可寻着些蛛丝马迹。1997年更高人民法院发布的《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第19条规定:“行政机关依据行政诉讼第六十六条的规定申请人民法院强制执行具体行政行为,由于据以强制执行的根据错误而发生行政赔偿诉讼的,申请强制执行的行政机关为被告。”依此规定,只要行政机关申请执行的行政决定错误,就应由行政机关承担责任,这条规定的理论依据似认为非诉行政执行是具体行政行为的延伸,在本质上仍属行政行为,因此应由行政机关承担赔偿责任。但既然如此,人民法院对非诉执行申请的审查又是何性质呢?人民法院又为何需要对行政决定进行审查呢?行政机关又为何需要申请人民法院来执行呢?行政相对人对行政机关强制执行不服的,可以通过提起行政复议或者提起行政诉讼的途径获得救济;若行政机关实施的行政强制被认定违法,受到损害的行政相对人有权提出赔偿。但如果行政相对人对法院的非诉行政执行裁定不服,则失去了诉讼的救济途径。此时,出现了权力与责任的明显背离。

三、困境求解:职权优化与职能回归

1.经验与借鉴:行政模式与司法模式

行政强制执行制度的核心是行政权与司法权的关系问题,从世界范围来看,无非是行政模式和司法模式。

所谓行政模式就是行政机关自己作为行政强制执行的主体,以德、日等大陆法系为代表。我国台湾地区亦循此模式,在《行政执行法》中创立了由“法务部行政执行署所属行政执行处”为执行主体的专门执行机关。

所谓司法模式是指有关行政决定的执行,原则上应依司法程序强制义务人履行,通过行政机关在法院提起执行诉讼的方式启动。此模式以英美为典型。英美强调控权,对于包括行政强制执行在内的一切行政活动都必须予以立法控制和司法审查,司法权优于行政权,强调行政机关的决定权与强制权分离,故形成此制度模式。

应当说两种模式各有其利弊,各有其形成的文化背景与制度环境。我国的行政强制执行则被认为是独特的行政司法混合模式。《行政诉讼法》第66条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”

2.职权优化:裁执分离

确立行政强制执行权的归属与分配问题是建立行政强制执行制度的前提和基础。从世界范围来看,虽然对行政决定的强制执行有司法模式,但为数不多,大多数实行的都是行政执行模式。即使在英美等少数实行司法执行模式的,法院也并不具体负责行政行为的具体执行,而是专司裁判,具体执行依然交由行政机关去完成。换言之,即使实施所谓司法执行,也不宜由法院直接而具体地承担有关执行任务,法院的使命在于居中裁判,在于对行政执行的某些环节加以审查,并在审查的基础上决定是否支持行政机关的某些执行手段或方法。而具体承担行政执行任务实施的,应该是行政机关。

当然,从法治的角度来看,既然法律已然如此规定,我们必须给予充分的尊重并遵守执行,但这也不意味我们对一些制度性的缺陷无所作为,这就是裁执分离的探索与完善。所谓裁执分离,即由法院作出裁定,需要强制执行的,由行政机关具体负责实施。无论是《国有土地上征收补偿条例》还是《行政强制法》,都规定了申请人民法院强制执行的模式,但对具体的执行方式,法律法规没有做明确的规定,这就为实践中探索科学合理的强制执行方式提供了空间。

在具体的操作程序上,一个行政决定,行政相对人在法定期限内不申请行政复议也不提起行政诉讼,同时行政机关没有强制执行权,那么行政机关自期限届满之日起三个月内,可以申请人民法院强制执行。人民法院对符合受理条件的申请予以受理,对不符合条件的可不予受理,申请机关对不予受理的决定可向上级法院申请复议。对于已经受理的申请,人民法院又有两种处理,符合准予执行条件的,人民法院可裁定准予执行,对不符合条件准予执行条件的人民法院可裁定不准予执行,同样,对不准予执行的裁定,申请机关可向上级法院申请复议。对人民法院准予强制执行的申请,由行政机关组织实施。

此外,笔者认为,既然法律规定了双轨制的强制执行模式,但对于哪些行政决定行政机关可自行强制执行,哪些行政决定需经过人民法院的审查,将来的立法需予以考虑。原则上,一般的行政决定都可以由行政机关自行执行,以保障行政的效率;对于土地、房屋的征收、征用、拆迁等涉及公民重大财产权益的行政决定,则应由法院先进行审查,以保障社会的公正。