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关于改革中国有企业监督机制的法律思考——以对经营者监督为研究重点

作者: 发布时间:2020-01-22 14:33:49 阅读: 36 次

[摘要]:本文主要根据《中华人民共和国公司法》,《中华人民共和国企业国有资产法》等相关法律,对改革中的国有企业里出现的经营者监督问题进行了一些法律上的思考,并将基本主题定为:以对国有企业经营者监督为研究重点,对我国目前改革中的国有企业监督机制进行分析,并对其完善提出一些意见。

这样的“治标”之策的作用虽然有限,但是在当下国情中,对于缓解内部人控制问题,完善国有企业监督机制还是必要的。

 

[关键词]:国有企业 监督 经营者 公司治理结构 内部人控制

我国国有企业自计划经济时期就已经存在,不断发展至今,在当下我国的社会中是不可或缺的。

 

一、主题简析

我国的国有企业由掌握企业的全部或部分资本,通过投资关系控制企业,国有企业在我国居于十分重要的地位。但在这些改革中的国有企业里,经营者、管理人员具有很高的地位,但是与其重要地位并存的却是近年来国企经营者严重的贪腐问题,权力滥用问题。可以说,解决国企经营者贪腐与权力滥用问题,加强对国企经营者的监督,对于保护国有资产来说是很重要的一个方面。

而根据对解决保护国有资产问题的文献资料的研究,目前的专家学者从经济学角度出发,主张完善经营者激励机制的研究较多,而从法律角度上分析,完善监督机制的研究较少。但在我国相关法律的实践中,完善激励机制固然可以促进经营者提高管理水平,更加致力于国有企业业绩的提升,却对解决国企经营者的贪腐问题上效果欠佳。我认为从监督机制入手,完善目前国有企业的监督机制,强化国有企业内外的一些监督主体的职能,对于治理国企经营者贪腐与权力滥用问题来说比完善经营者激励机制,加大国企贪腐的法律制裁更加迫切。

本文主要根据《中华人民共和国公司法》,《中华人民共和国企业国有资产法》等相关法律,将基本主题定为:以对国有企业经营者监督为研究重点,对我国目前改革中的国有企业监督机制进行分析,并对其完善提出一些意见。后文所称国有企业不包括仍受《全民所有制工业企业法》所调整的国有独资企业。

 

二、国有企业监督现状分析

最近的格力集团总裁周少强腐败案引人注目,令人惊讶的是,本案中国资委没有履行好自己的监督职责,反而在事件曝光后进行虚假调查,这不仅是失职的表现,更是对我国国有资产安全的不负责任。

国有企业的经营者是极易滋生贪腐问题的,而这恰恰又与国有企业的监督机制现状有关。下面,我将从国有企业内对经营者监督的主体入手,具体分析国有企业的监督现状。

(一)出资人的监督与政企不分

说起一个企业的组织机构,首先就应当从出资人,股东开始。国有企业的股东实际上是代表政府履行出资人职责的国有资产管理机构,在当前制度中即为国有资产监督管理委员会(后简称“国资委”)。从《公司法》到 《企业国有资产法》,对其职责的规定也从分散到统一,有利于国资委明确自身职责,对国有企业治理,国有资产保护都是有好处的。

但是,国资委的多重角色并没有实现政企分开,也正是这一问题使得国资委的权责并没有真正明确,带来了内部人控制的问题。首先,从《公司法》和《企业国有资产法》中,都能体现履行出资人职责的机构在国有企业中享行使《公司法》上股东会的权利和对国有企业监管的权力。但又因为国资委与政府的特殊关系,《企业国有资产法》又规定其出了履行出资人职责以外不得干预经营活动。这样的规定的确体现出了“政企分开”的改革精神,但是履行出资人职责、行使股东权利本身应当是与经营挂钩的,但又要不得干预经营活动,这显然存在矛盾,具体操作中对于 “不得干预经营活动”的度也是极难把握的。正因如此,国资委不能成为一个合格的股东。因为这种状况,国有企业的经营者权力受到的制衡相应的变小,成为内部人控制问题的成因之一,加大了对其监督制约的难度。

(二)国企经营者的角色与董事会的监督

在国有企业的人事权上,政府的控制权力很大,根据“中国企业家调查系统”的报告显示,我国国有企业经营者通过政府获得职位现象十分严重,并且政府还掌握着一定的考核权。[ 《国有独资公司治理法律制度研究》 徐晓松等著]政府控制人事,从而让国有企业的经营者变成了所谓的“官员型经理”,往往直接听命于政府。又从《公司法》对国有独资公司董事会的规定上看,国资委可以授权国有独资公司董事会行使股东会的部分职权,这也可能导致国有独资公司内部股东和经营者的权力上有所交叉。加之国有企业的经营者可以身兼数职,如前文案例中的周少强来说,其原为珠海市国资委副主任,在腐败案件发生时,他的职位有:格力集团党委书记、总裁、董事以及珠海金融投资控股有限公司总经理。可以说这样的国有企业经营者掌握着国有企业出资人、董事会、经理等各个层面的权力,实质上已经成为了国企的“一把手”。这样多重身份的经营者无疑会造成权力膨胀,董事会虚设,本应强势的董事会对经营者的约束变得软弱无力,使得监督机制中权力失衡。

(三)监事会的监督

国有企业的监事会可以分为国有独资公司的监事会、国有控股和参股公司的监事会以及外派监事会三种,法律对它们的组成和职责都有着明确规定。可以说,在法律上,监事会的独立性和地位都是明确的。

但是,在实际情况中,监事会的监督力却是不足的,它自身具有不独立,力量小的缺陷,监事会的制度尚不完善。首先,内部人控制在国有企业中已是一个严重的问题,国有企业监事又都是政府委派和内部职工,那么这个问题不可避免的影响着监事会的独立性。其次,《公司法》对监事会职权的规定是粗线条的,监事会的具体监督权力以及监督手段并不明朗。最后,监事会的人数并不多,在数量上就处于力量的弱势地位,在如此强势的经营者面前,其监督效果恐怕也是很有限的。

 

三、加强国有企业监督的方法

对于完善国有企业监督机制上,我认为应当从国有企业内部治理上入手,发挥出资人、董事会和监事会等内部监督主体应有的作用。

(一)进一步实现出资人层面的政企分开

由前所述,内部人控制带来的权力不平衡很大部分可以归责于政企不分。正如人大教授史际春所说的那样,政府要学会像私人老板一样为人民当好国资和国企的老板。[ 《企业国有资产法理解与适用》 史际春等著]而对于政府来说当好国企的老板就要进一步实现政企分开,减少对企业的行政干预。

在这个问题上,国资委的角色可以借鉴新加坡淡马锡公司的运行模式。虽然现在国资委在国有企业管理上已经在借鉴淡马锡的模式,国资委将自己视为中国的 “淡马锡”带领国有企业进行市场化运作,但是其效果并不好,其原因正如前文所述——国资委角色多重实际上是政企不分。国资委不能成为“淡马锡”,中国的“淡马锡”应当同新加坡的一样,应当是政府与企业之间的屏障[ 《国资委不能成为淡马锡——访中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏》刘敏 中国企业家报 2012.11.13],而不是国资委现在的兼具政府机关和出资人的机构。

应将国资委视为单纯的政府部门,使其不再作为政府以下级的履行出资人职责的机构,而承担目前政府相应的职责。然后可以由多个专门利用国有资产的国有投资公司,在对政府负责的前提下,在政府以下作为更的履行国有企业的出资人职责的主体,按照《公司法》中对股东的一般规定行使股东权利。国有投资公司作为股东,带领其他经营型国有企业在市场上平等竞争,国资委作为政府部门仅仅承担最终的监管和把关的职责,完全不干预企业的经营。

(二)完善人事制度及发挥董事会作用

政企分开从组织机构上来看可以通过改变国资委的角色,而人作为组织中最活跃的要素,进一步加强对经营者的监督就要完善人事制度,并且改变现有的国企经营者权力膨胀的现象。

国资委不再履行出资人职责,相应的还要削弱政府、国资委对国企的人事控制,使其在选择管理者上面不再拥有同股东一样的权力,而仅保留一些经营者选择的审查权、知情权。为了真正发挥出董事会的作用,还要法律做出规定,在这些投资公司内部管理制度和国有企业经营者兼任制度上做出设计。

在国有投资公司内部,出于接受政府监督的考虑,应当由政府派出官员或公务员参与管理,但权力上仅允许握有监督权力,且占管理人员的比例应当不超过三分之一。而这些公司其他的管理人员,应当从企业内部选拔或经理人市场上招聘出有企业管理才能的专业企业家担任,同时在国有控股企业中应当包括其他的出资主体。通过这种做法,这些投资型公司既能对政府,对国有资产负责,又能以专业的管理知识扮演好股东的角色。不仅如此,在兼任制度上,出于对效率的考虑,允许的国有投资型公司管理层、董事会和经理层三个团体成员的兼任,以促进决策一致及其执行。但是,国有投资型公司更高管理者、董事长和总经理这三个更高的经营者之间两两不得兼任,从而构建一个“三权分立”的监督制约机制,促进三者履行各自的职责,发挥股东和董事会的监督作用。

(三)强化监事会制度

作为法律明确规定独立于经营者的专门监督机构,监事会必须发挥应有的作用。应当通过以下几个方面强化监事会权力,并由法律对国有企业监事会这几个方面上做出特别的、硬性的规定,提高监事会的地位,使其能够有足够力量监督国有企业中强势的董事会。

1、细化财务监督权

监事会对国有企业的监督首先就是对企业财务的监督,为了加强监事会对国有企业财务的监督,就要细化监事会的财务监督权。首先在检查公司财务上,不仅要明确规定监事会有权审核企业的财务报告,规定审核方式,还要规定董事会有责任定期主动地向监事会报告经营财务状况。这样既能保证监事会对企业财务的知情权,又一定程度上提高了监事会的地位。其次,监事会聘请的会计事务所在审计上应当与董事会所聘请的会计事务所有同等权利。并且对于董事会聘请的会计事务所,监事会发现其在审计上弄虚作假时,应当有权对其解聘或责令董事会更换。

2、优化监事会结构

首先,借鉴目前国有独资公司的外派监事会的优点,规定监事会中必须有出资人委派的监事、独立监事、金融机构委派的监事等经营者以外的监事,并规定其数量多于来自企业内部的监事。同时,借鉴日本公司法的规定,在监事会中设立常任监事,让其将国有企业监事作为其专门的工作,并辅之以相应的激励机制,以增强国有企业监事会人员上的稳定性。

 

四、结束语

不可否认的是,要从根本上解决国有企业监督机制的问题,还得从产权制度入手。笔者认为,完善法人治理结构这样的“治标”之策的作用虽然有限,但是在当下国情中,对于缓解内部人控制问题,完善国有企业监督机制还是必要的。但是,鉴于本人知识的限制,对其研究上有很多不足,也有待于向更深层次研究,希望老师、同学在阅读都给予批评与指正。

 

参考文献:

1.徐晓松:《国有企业治理法律问题研究》 中国政法大学出版社2006年版

2.钱卫清:《国有企业改革法律报告》(卷) 中信出版社2004年版

3.钱卫清、徐永前:《国有企业改革法律报告》(第二卷)中信出版社2005年版

4.史际春:《企业国有资产法理解与适用》 中国法制出版社2009年版

5.李济广:《企业治理体制中的国有企业监督制约机制:基于案例的研究》 载于《上海大学学报》(社会科学版)20117月第18卷第4

6.陈岩鹏:《国资委:谁来做“淡马锡”》 载于《华夏时报》2012719日第八版

7.王敏:《国资委不能成为淡马锡》 载于《中国企业报》20121113日第五版