对代开普通发票问题的几点思考

摘要：代开普通发票是国税部门加强税源监控、保证税款征收的重要途径和手段，然而随着经济环境的日益复杂，伴随代开发票出现的问题也层出不穷，本文对代开发票过程中出现的问题及代开发票工作的开展提出了几点思考与建议。

关键词：代开普通发票 税款征收

随着社会经济的发展，经济交易行为日益频繁，代开普通发票的行为也越来越多。根据《税务总局关于加强和规范税务机关代开普通发票工作的通知》（国税函〔2004〕1024号），代开发票，是指由税务机关根据收款方（或提供劳务服务方）的申请，依照法规、规章以及其他规范性文件的规定，代为向付款方（或接受劳务服务方）开具发票的行为。在实际工作中，由于需要代开发票的纳税人千差万别，开票情况也较为复杂，加之个别税务机关对代开普通发票管理不严，导致一些不法分子利用代开发票的漏洞，侵占财产，不仅少缴了税款，还扰乱了财经制度。下面，笔者就如何进一步规范普通发票代开管理工作，谈—点拙见。

    一、普通发票代开产生问题的原因

    (一)当前，税务部门关于代开发票的管理制度与市场经济形势的发展相比，还存在许多不够健全、不够完善、不够到位的情况，具体政策有待进一步细化。新的《中华人民共和国发票管理办法》第十六条规定：“需要临时使用发票的单位和个人，可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明，直接向经营地税务机关申请代开发票”。此规定对个人代开的次数和金额无明确规定，对“临时取得”应如何认定。是否可以量化等规定的不明确。

    (二)新的《增值税—般纳税人管理办法》实施以后，对增值税一般纳税人的销售额标准大幅度降低，有部分预计一年内累计销售额将会达到一般纳税人标准的企业(个体工商户)为了逃避认定增值税一般纳税人资格，在实际发生业务时，如果购货方索取发票的，就通过以个人名义到税务机关申请代开普通发票的办法，分解其销售收入，使其销售额这不到强制认定标准，堂而皇之逃避正常的税收管理。

    (三)一些起征点以下的业户，为使自己开具发票的营业额不超过起征点标准，自己有发票不开，而是以家属成员或其他人名义到税务机关申请代开普通发票，化整为零，隐蔽地分化了营业额，使自身的生产经营规模控制在起征点以下，钻税收优惠政策的空子，逃避应缴税收。

    二、普通发票代开产生问题的具体表现

    (一)利用增值税起征点减免政策偷逃税收。以河北省为例，根据冀财税[2011]74号文件规定的增值税起征点，从2011年11月1日起按次纳税的，为每次(日)销售额在500元以下的免税。个别纳税人利用这一政策，发生销售行为时，频繁更换身份证到税务机关办税服务厅窗口开具普通发票，把销售额化整为零，以逃避国税机关的监控，进而达到“免税”之目的，偷漏了增值税和个人所得税，同时又很大程度上增加了税务机关开票窗口的工作量。

    (二)漏掉了地方税收。一些已办理税务登记的纳税人，由于国、地税之间的征税信息尚未联网和沟通不及时等原因，造成一方代开票却没有代扣另一方税费，相对税负较低。申请开具发票者，大都是无账可查的纳税户、临时经营户，基本上没有主动申报纳税的意识。目前尽管很多基层县局实行了国地税联合办税的做法，但是合作项目、合作内容有待进一步深化。对开票业务量较大的纳税户、临时经营户来说虽然缴纳了增值税，但基本上漏掉了地方税收。

    (三)利用虚开“自产自销证明”偷税。目前政策规定对于农业生产者个人自产自销免税农产品的，凭当地基层行政单位(村委会)的证明可免征增值税。此项政策虽然对于促进农业和农村经济发展以及农民增收起到很大的积极作用，但是有的不法商贩正是利用目前农产品免税政策管理上的漏洞(购销农产品者在村委会很容易就能开到自产自销证明)，进而虚构免税业务，骗取税收优惠。免税证明的虚开、滥开，真假难辨，在很大程的上造成了税款的流失。“自产自销证明”开具易，监管难，代开者的经营范围难以确定，虽然个人代开普通发票需要提供本人身份证，但其本人究竟有没有证明上所列的免税货物，税务机关无法进行准确的判定。例如：有个别纳税人根本就没有购进免税农产品，但为了偷逃税款，就托关系，找门道，合伙约定，编造一个虚假的购销农产品的业务，把明明应该征税的货物，偷梁换柱的写成农产品，唐而皇之开份证明，无中生有，本来没有的业务就成了“真实交易”，前来税务机关申请代开发票，造成税款流失。

    (四)装修装潢等存在国地税税率差的行业在地税办证却在国税代开发票。此类代开户多数在地税办理税务登记，在国税未办或者虽在国税办理税务登记却未做增值税税种核定。根据我国相关税收政策，装修装潢业务在地税按5％征收营业税并缴纳个人所得税，由于该业务多为广告制作、装修装潢材料销售等项目，所以频繁来国税以材料销售为名代开普通发票并征收3％的增值税，此种现象为数不少且金额较大，漏掉了2％的营业税和相应的个人所得税。

    此外，一些单位为了消化不合理的资金使用就虚列项目改变购货名称代开发票，逃避管理部门的有效管理，进而助长腐败现象的滋生。

    三、加强代开普通发票业务管理的建议

    (一)加大发票宣传力度，规范代开发票的管理。从税收管理的角度来看，当前税务机关代开普通发票是对零散税源进行税款征收的重要途径和手段，因此，要利用各种媒介，加大税法宣传力度，特别要抓好对新修订的《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则等相关税收法律、法规的宣传，建议应尽快规范普通发票代开的范围、数量、品种，强化对代开发票的管理。同时加大对销货方未开具发票的处罚力度，积极鼓励广大群众对不开具发票偷税行为的举报，同时应建立有奖发票销售的制度，使社会各界人士自觉养成索要发票的

好习惯。

    (二)加强业务培训，提高代开人员的责任意识和业务水平。税务机关代开发票人员责任意识和业务水平的好坏，直接关系着税收法律、法规能否正确贯彻执行，因此，基层税收管理人员及代开岗位，要增强责任意识，认真学习普通发票代开管理办法，明确代开发票的范围、具备的资料、代开的程序等项内容，定期组织窗口代开发票人员的岗位轮训、经验交流，同时通过业务比武等形式不断提高业务水平。此外，针对窗口工作的特殊性，要进一步完善考核管理办法，充分调动代开工作人员工作的热情和积极性，促使服务水平不断提高，使代开发票逐步走上规范化的道路。

    (三)规范代开普通发票所具备的条件，严格执行现行普通发票代开管理规定。一是严格对申请代开人条件的审核：审核申请人(单位)符不符合本税务机关代开普通发票的服务对象与范围及申请代开的项目是否属于国税部门代开普通发票的范畴；二是严格对申请人提供资料的审核。申请代开普通发票的单位和个人必须填写《代开普通发票申请表》，并提供申请代开人的合法身份证件及有关的货物证明或购销合同；三是严格对申请人提供免税项目资料的审核。申请代开自产自销免税农产品的，必须是生产该农产品本人，并提供申请人身份证件、有关的证明材料及“自产自销证明”，税收管理人员要及时进行调查核实并出具详实的调查报告。对提供假证明和隐瞒经营行为偷逃税款的，可现场扫押相关证件，并移交给税收管理员按照税法有关规定予以处罚。

    (四)不断深化国、地税部门合作。各级国、地税部门应在目前联合办税的基础上，继续深化联合办税项目和内容，定期传送代开发票的有关信息，尽快实现信息共享，同时分行业核定所得税的征收率，特别是对代开金额比较大的，需持有地税部门个人所得税的完税证明方可开具，从而避免个人所得税及其它地方税种的流失。

    (五)加强稽查和税源管理部门的跟踪检查。对正常征管户以法人自身的名义申请代开发票的问题，应及时将代开隋况提供给稽查和税源管理部门进行调查处理，从根本上减少利用代开普通发票进行偷逃税款的情况发生，堵塞税收漏洞，打击不法分子

    (六)加强对未达起征点个体户到开票窗口的开票备案监控。开票窗口每个月要及时将备案的开票户及月累计开票额已超过起征点的户数反馈给税收管理人员，管理人员次月就可据此纳入正常管理。